国有企业改革是一个世界性的难题，对中国来说尤其如此。在改革初期，我们面对的国有和集体企业超过200万户，职工人数达到1.1亿人。这些国有和集体企业都是按计划经济的要求和模式建立的，是计划经济的组成部分，其体制机制、结构布局、社会定位、职工观念都带有计划经济的属性，与市场经济、市场竞争完全没有关系。把这样一个庞大的经济体系从计划经济的轨道转到市场经济的轨道，是中国国有企业改革的任务。
在中国改革之前，欧洲一些资本主义国家曾推进过国有企业的改革，最著名的是撒切尔任首相时英国的改革。1989年苏东剧变后，对原有国有企业如何处置是经济转轨的一个难题。欧洲资本主义国家国有企业的数量很少，大都是二战后为加快恢复本国经济由政府投资建立的一些大企业，加之其经济背景和经济规则都是市场化的，这些国有企业在股份制改革后很容易融入到市场体系之中，改革难度并不是很大。中国则完全不是这种情况。苏东原社会主义国家对国有企业的改革方式是在政权更迭背景下全面实行私有化，经济效果并不好，社会代价却很大。这条路中国也不能走。国际经验可以借鉴，但不能照搬。中国必须走出一条自己的改革道路。
中国的国有企业改革是一个长期、艰难的探索过程。从1984年城市经济体制改革启动，到1998年开始改革攻坚，这14年应该说是改革的起步阶段。这一时期面上的体制调整止于企业承包经营责任制的全面推行，这是一种以调动积极性为目的的、浅层次的改革形式，也很难长久实行。但同时，一些重大的改革措施在这期间开始了探索或试点，如国有中小企业改制、公司制股份制改革、企业破产的操作、建立再就业中心托管下岗职工等。这些意义重大的探索性实践虽然还只是小范围的试点，但为日后大规模的改革攻坚做好了准备。
改革都是逼出来的。当不改革的风险大于改革风险的时候，改革就是必然的选择，1997年中国的国有企业就是这种情况。由于之前并没有做实质性的退出，1997年的国有经济仍然维持着一个庞大的摊子。但随着其他所有制企业快速发展和市场竞争日趋激烈，国有企业已在竞争中处于明显下风。1997年，国有独立核算工业企业中亏损企业的亏损额达到831亿元，比1987年上升了12倍；盈亏相抵后实现的利润只有428亿元，比1987年下降了42%。企业的困难是大面积的，相当一部分企业不能正常发放工资和退休金，由此引发的不稳定事件不断。按当时的趋势发展下去，中国的国有企业将是一个全面瓦解和溃败的形势。这就是三年改革脱困的背景。
有些同志对国有企业三年改革脱困工作有些微词，认为行政色彩过重。但对于中国这样一个行政力量很强大而市场机制发育不完善的国家，这恰恰是一副对症的良药。三年改革脱困作为党中央提出的一项中心工作，为国有企业改革创造了三个方面的条件：第一，它使国有企业改革从一项分管领导主持的部门工作，变成各级党委、政府主要负责人必须向中央交账的“一把手工程”，工作位置完全不一样了；第二，党政一把手到第一线后，各相关部门主动跟进，为中心工作制定配套政策，改革的政策环境大大改善；第三，各级党委、政府的号召，各层级的响应，创造出一种浓厚的理解和支持改革的社会舆论氛围。这三点对于改革的大规模推进都是必不可少的条件。
三年改革脱困包括其后的两年时间（1998—2002年），中国的国有企业改革在三个方面实现了重大突破。一是通过国有中小企业改革，上百万家国有、集体中小企业改制退出了公有制序列，涉及职工四千多万人，国有经济的战线由此大大收缩，布局结构得到优化；二是通过国有大中型困难企业关闭破产工作，五千多户困难企业通过破产退出了市场，安置职工近千万人，由此化解了大量转轨时期的结构性矛盾，市场经济优胜劣汰的机制开始发挥作用；三是通过再就业和社会保障制度建设，托管、安置了近三千万下岗职工，建立了国有企业职工可以流动的机制，保障了改革攻坚阶段的社会稳定。这一时期的改革，是中国国有企业改革推动力度最大的阶段，也是推进最艰难、社会风险最大的阶段。这一阶段改革的成功，为中国国有企业改革的推进打下了极其重要的基础。
2003年前后，攻坚阶段的各项改革陆续进入了扫尾阶段，余下的国有企业主要是那些经营状况尚好的大型企业。中国的国有企业改革由此进入了以国有大企业改革为重点的阶段。当时，中国国有大企业的体制状态是十分扭曲的。政府对国有大企业的管理非常直接和具体，计划经济时期的政企关系并没有实质性的改变。同时，政府对企业的干预又是多头的，管人、管事、管资产分属于不同的系统，系统内往往也是多部门分权管理，因而有“五龙治水”或“九龙治水”之说。在这种政企关系之下，企业的经营责任是说不清楚的，因为企业的重大经营决策都是由政府决定的；政府部门的管理责任也是说不清楚的，因为企业的事务是由众多的党政部门分别管理的。这是一锅责任粥，是一笔糊涂账。如此巨额的国有资产既说不清经营责任，也说不清管理责任，其弊端可想而知。
2002年11月召开的党的十六大决定启动国有资产管理体制改革，这是中国国有企业改革进程中又一个里程碑性质的大事。各级国资委的成立，初步实现了国有资产所有者权利、义务和责任的统一和管资产、管人和管事的结合。在政府层面，国有资产的管理责任趋于清晰。国资委成立之后，抓紧制定企业国有资产管理的制度体系，包括企业清产核资制度、企业发展战略和主业管理制度、企业经营业绩考核制度、经营者的薪酬制度、国有企业收入总水平控制制度、国有产权转让管理制度、加强对国有企业的外部监督制度等。这样一套制度建设既为国有资产出资人和国有企业的行为划清了界限，也实现了对企业经营者的激励和约束，企业的经营责任也趋于清晰。同时，从国有大企业的实际出发，国资委还推进了一系列有针对性的改革和结构调整措施，如企业内部及企业之间的重组、推动企业内部三项制度改革、企业改制上市、公司董事会建设、减轻国有企业的社会负担等等。国资委成立后所做的工作，一方面优化了国有企业外部的制度和政策环境，另一方面促进了国有企业内在问题的解决，都具有解放生产力、促进发展的性质。所以，这十年来国有企业的经济效益明显改善不是偶然的。
中国的国有企业改革已经进行了近三十年，改革使国有企业的面貌发生了巨大的变化，这是几代人努力的结果。由于政府机构变动频繁，国有企业改革在不同的时期由不同的部门负责。早期国家经委的吕东、袁宝华、张彦宁同志，国家体改委的高尚全、洪虎、邵秉仁同志，国家经贸委的王忠禹、盛华仁、陈清泰、蒋黔贵同志，国资委时期的李荣融、李毅中同志等，都是不同时期国有企业改革具体的领导者，改革每前进一步，都记录着他们的智慧和努力。中国的国有企业改革又是一项多层次参与和推动的改革。省、市、县级相关部门的负责同志是实际工作的推动者，大量具体的矛盾、问题，甚至冲突都是在他们手中解决的。几乎每一位在第一线负责改革的同志都有这样的经历：企业破产或改制经常会引发一些群体性事件，第一批上去的工作组往往会被围困，多少小时不能吃饭、不能喝水、不能上厕所，无论职工行为如何过激也不能还嘴、还手，直到武警把他们解救出来，然后再继续做工作。这些第一线的同志数以千计、万计，他们在改革第一线付出的辛劳、受到的委屈、作出的贡献是我们不能忘记的。还有数千万下岗职工、参与改制的职工，改革不可能不触及既得利益，他们为改革付出了代价、作出了牺牲，从而成全了改革的推进。我们由衷地怀念那些改革的年代，有这么多人不是为了自己，而是为了国家、为了事业在努力工作和奉献着。
中国的国有企业改革还没有结束，还有大量的工作需要推动和完成。但在目前改革的深度上，前景已经可以看得很清楚了。下一阶段的国有企业改革很可能是从分类改革入手，明确不同类型的国有企业与市场经济最终结合的模式，并通过进一步的改革措施创造条件趋近于这种模式。具体地讲，目前少数承担公共服务职能和责任、具有一定资源垄断地位的国有大企业，很可能通过改革加监管的路径，最终成为市场经济中受到专门法律约束和社会监管的特殊企业；那些竞争性的国有大企业，很可能通过公众公司改革的方式，依托资本市场实现国有企业的多元化和国有资产的资本化，最终成为市场经济中规范的公众公司。我们离这样的目标模式已经不是很远了。
国有企业改革确是一个世界性的难题。经过近三十年不懈的探索、艰难的努力，中国的国有企业一部分退出去了，一部分站住脚了，实现了与市场经济初步的融合，从社会稳定的隐患变成为国家经济发展的积极因素，这是一个了不起的成就。中国的国有企业改革完全是从国情出发的，是从企业的具体情况出发的，而且体制的改革、结构的调整、人员的分流安置是结合在一起进行的，大量丰富的实践筑就成一条具有中国特色的、自己的改革道路。在目前的改革阶段上，我们甚至可以认为，如果下一个阶段的改革举措得当，中国有可能成为世界上第一个完整地解出这道难题的国家。
（作者：邵宁，为全国人大财政经济委员会副主任委员、原国务院国有资产监督管理委员会副主任)【来源：《中国人大杂志》 2016年第21期】
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