协商民主实践在我国已经有几十年历史，关于协商民主的理论研究从2001年引介到我国，只有十几年时间。厘清国内学者们关于我国协商民主的共识和分歧,找准实践中存在的主要困难和问题，提出进一步推进的思路和对策，有助于深入理解和把握我国协商民主的相关理论和政策。
一、关于中国协商民主的共识和分歧
（一）关于协商民主的概念内涵和基本特征
关于协商民主的内涵。主要有两种理解。一是狭义的理解，就是指政治协商制度，是制度化的民主机制，人民政协设置就是这种民主机制的体现。[1]有的把二者直接等同，有的作为主要内容，有的作为过渡阶段。[2]有的指出我国的协商Consultative意为咨询，在协商主体的地位、范围和方式上与西方Deliberative审议、商量的涵义有差距。[3]一是广义的理解，是指在我国的基本制度框架下，所有受到决策影响的行为主体，围绕着政治社会生活中的议题，通过咨询、商议、讨论的方式，达成共识。[4]
关于协商民主的特征。共识体现在五个方面：协商主体的主导性、协商制度的规范性、协商结构的多层性、发展进程的渐进性、协商结果的高效性。[5]分歧主要在于，一是植入性。理由有两个：其一，我国协商民主形态的产生及历次演变[6]都是在核心政治主体面临经济政治社会危机和挑战的背景下产生的。[7]其二，西方协商民主理论引进是我国协商民主理论和实践创新的一个重要外因。二是内生性。生长于中国革命、建设和改革开放的历史进程中，适合中国实际和文化传统且行之有效。[8]
（二）关于协商民主的缘起和发展阶段
关于协商民主实践的缘起。基本共识是我国协商民主应该追溯到民主革命时期的政治协商。分歧在于：政治协商在民主革命时期哪个阶段兴起；有第一次国共合作酝酿时期说；根据地“三三制”说；重庆谈判说和重庆政治协商会议说；“五一口号”说。而泛谈我国协商民主思想的缘起分歧较大，有古代尧舜时代说、清末咨议局起点说等。关于协商民主形成的标志和发展阶段。基本共识是人民政协第一届全体会议的召开，标志着协商民主在全国范围内的实施。但在具体发展阶段上有分歧：有的将其划分为五个阶段：1949年—1954年稳步发展阶段，1954年—1966年进一步确立阶段，1966年—1976年遭受挫折阶段，1978年—1989年恢复和发展阶段，1989年—2002年推进阶段，2002年至今健全和完善阶段。[9]有些将其划分为三个阶段：新民主主义革命时期,在“三三制”政权实践初见雏型。新中国成立初期，协商民主基本形成。改革开放新时期，协商民主丰富与完善。[10][11]
关于协商民主理论研究的缘起和确立的标志。许多人认为，中共十八大对健全社会主义协商民主制度的重要部署和阐述，标志着社会主义协商民主理论的正式确立。[12]有的学者提出我国协商民主理论概括始于中共十三大报告提出的共产党领导下的多党合作和政治协商制度和社会协商对话制度。[13]
（三）关于协商民主的理论基础和现实基础
关于理论基础。共识是马克思主义的民主政治理论，多党合作理论，统一战线理论，群众路线理论。[14]有的还提出国外协商民主的理论成果和中国和合文化传统[15]。有的提出我国协商民主的哲学基础是马克思主义交往实践论。“主体—客体”关系的发展制约和影响着“主体—主体”关系的实际发展。[16]
关于现实基础。共识体现在四方面：和合文化资源、社会结构多元分化，政治协商制度资源，丰富的协商民主实践。有的提出了协商民主产生发展的经济条件包括我国基本经济制度和社会主义市场经济，政治条件包括人民当家作主、中国共产党的领导、基层民主政治建设，文化条件包括多元文化主体的存在、近现代民主政治文化，社会条件还包括中国公民社会的逐步形成。[17]有的提出了网络信息技术支持。[18]有的提出政治体制改革是强大动力。[19]
（四）关于协商民主与选举民主的关系
共识在于：选举民主和协商民主是民主制度的两种不同形式，选举民主主要解决权力来源的合法性，协商民主主要关注决策权和治理权的合法性。[20]二者相互支撑、相互补充。我国民主政治实践中处处体现着选举民主与协商民主的结合。
分歧主要是体现建设路径和侧重点上。主要有四种观点：一是在充分完善竞争性选举民主的基础上发展出协商民主。[21]二是规避选举民主的弊端，协商民主理应成为现阶段中国民主政治发展的主要方向。[22]三是就中国的历史条件与社会现状而言，将选举民主与协商民主相结合。[23]四是在我国民主政治建设中，没有主辅，也不是简单并存，而是根据实践有所侧重选择适合的民主形式。[24]
（五）关于协商民主的基本架构
根据领域来划分，主要有六种观点：一是由人大、政协、政府、民族区域自治、基层群众自治中的协商民主等组成的有机整体。[25]二是由中国共产党领导的多党合作和政治协商制度与社会协商对话制度两个部分。[26]三是国家正式制度安排、国家与社会互动层面、公民社会内部三个层面。[27]四是国家形态、政治组织形态、政党形态、公民形态。五是政治制度层面、社会治理层面、基层民主层面、公共参与层面。[28]六是扩大党内协商、推进网络协商等新的协商领域。[29]
从协商民主制度构成来看，一是由科学内涵、政治原则、协商文化、社会基础、运作机制、实体规范等构成。[30]二是理论背景和前提，协商民主的定位，制度设计的原则，协商民主要素包括主体、发生领域、形式、程序等。[31]
根据当前我国协商民主实践在顶层设计和程序规范上都须加强的现实需要。应该考虑把这两种建构方式有机整合。
（六）关于协商民主的价值和功能
共识主要体现在我国协商民主的作用和功能上，有七个方面：一是实现公民广泛有序政治参与。二是促进党和国家决策科学化、民主化。三是协调利益关系、促进社会和谐稳定。四是强化权力制约与监督。五是促进执政方式转变、提高执政能力、巩固执政地位。六是实现公民自治与管理。七是培养理性参与精神和文化。
少数学者从协商民主内在特点出发解读其价值。有的认为它体现了民主的本质和发展规律，是社会主义市场经济健康发展的政治保障。[32]有的认为，在性质属性、价值目标、政治实践上契合了中国非竞争性政治形态。[33]
二、我国协商民主建设中存在的主要问题
（一）实践中协商民主基本要素运作中存在的问题
主要有十个方面：一是协商主体多元化、协商能力与机会的差异性明显。协商资源的（信息）占有不平等，不同协商主体拥有不同的话语权。多数情况下，受政治地位和能力素质影响，处于相对弱势一方，往往会被协商。[34]二是协商的动机上，注重与自身利益密切相关的政策和管理，忽视公共事务、公共事业发展等方面的问题。[35]三是协商形式多样化，发展不均衡。人们的制度化参与和非制度化参与并存，且在非制度化参与方式上，群体性事件时有发生，非制度化参与具有复杂化、多样性和无序性特点。[36]四是讨论协商的水平低，协商过程较多地停留在倾听和表达意见上，较少的交流讨论。对民意的采纳主要通过专家代表论证与公众调查，前者范围较小，后者不具有长期性与稳定性。[37]五是公民个人难以与政府进行平等协商，协商的主导方容易以咨询、征求意见等代替协商，协商迫于压力而流于形式。[38]六是协商民主过程公开程度与范围有限，易导致因私利交易造成政策垄断[39]，影响决策理由和结果的公正性和公信力。七是协商与决策间存在脱节和非连续现象。当前的政治协商、基层民主协商、听证会等形式的协商活动不同程度上处于决策之外，协商成果能否为决策部门采纳完全取决于决策部门自身，与协商参与者的关联不是很紧密，常常出现“协商无力”或“自拉自唱”现象。[40]八是监督缺位，参与具有随意性。[41]评价监督制度尚不统一健全，缺乏明确的评价监督主体和评价指标体系，很大程度上存在着不能坚持协商原则和提供有效支持、敷衍应付协商的现象。九是自上而下与自下而上的协商路径因为关注对象差异，协商路径上下、内部如何打通与理顺关系难以协调。十是代议民主与协商民主的议题之间的沟通机制、常规化的工作机制没有形成。[42]
（二）制约协商有效性的因素
一是公民社会[43]的弱小。[44]公民权利意识淡薄，民主文化不足，公共理性缺乏。特别是社会组织发展缓慢，发育还不成熟，许多组织缺乏独立性和自治性。二是选举民主尚不健全。对公民基本政治权利的保证还不充分。三是协商面临平等危机。权力格局和社会经济地位始终影响着协商双方地位的平等性。四是贫富分化扩大带来的“社会断裂”[45]风险。妨碍共同利益关系的形成，制造大量的弱势群体和低收入阶层，影响公民的有效政治参与。[46]五是缺乏顶层设计和法律的保障。协商制度更多停留在执政党纲领、国家政策层面。六是在价值多元和利益高度分化的社会，缺乏保障公众自由平等理性参与决策的渠道和可操作的程序规定。[47][48]
（三）协商民主中存在的问题不能得到有效的解决，将会与民主价值相背离
一方面，协商民主开展的条件不具备，低劣的制度设计会导致社会奴役。[49]另一方面，协商民主本身存在着两个困境，一是任何民主社会里协商过程都必然普遍存在不同意见，当不同意见没有办法协商与调和时,便面临群体两极分化[50]的危险,以及简易的少数服从多数的瀑布效应。[51]二是协商与决策是民主的两个过程，如果不能科学有效地把协商成果转化为决策，协商就会造成资源浪费并失去意义。
（四）现有协商渠道中存在的主要问题
一是政党协商对公共政策运行机制的协商还涉及不多，存在着机制浪费和机制供给不足，以及参与能力不足的问题。[52]二是政协协商主体不明确，角色错位。[53]协商内容不够具体，随意性大。缺乏与党委政府制度规定和工作规则的有效衔接机制和考评制度。委员和界别的代表性不够。三是立法协商理论准备不足，制度缺失，组织机构亟待完善，程序存在缺陷，难以形成共识，协商结果被参与者接受的程度有限。[54]四是重大行政决策中笼统原则的协商民主制度设计没有改变行政机关的决策垄断地位，行政机关体制内阻力表现明显，公众参与普遍性和有效性不足。[55]五是基层协商民主中一定程度上存在着象征式协商、控制式协商、诱致式协商、投机式协商、博弈式协商等停留在利益层面的扭曲性协商。[56]
三、加强我国协商民主建设的对策建议
（一）发展协商民主的态度、原则和方法
协商民主是普遍性和特殊性的有机统一。既具有规范性、理想性的一面，也有现实性和实践性的一面，二者之间既存在张力，也在相互转化。自信、自觉、自省应该成为发展我国协商民主的基本共识。自信就是对我国协商民主的历史、功能、作用要有自信。自省就是指我国协商民主还不很成熟，有许多不足和需要提高的地方。自觉就是对我国协商民主有客观的认知，在与西方协商民主的比较借鉴中发展自己。[57]
确立建设协商民主的基本原则。一般性原则有三个：一是坚持平等协商。二是坚持公开协商。三是坚持公共理性。[58]特殊性原则有四个：一是坚持中国共产党的领导。二是坚持社会主义法治原则。三是必须保证人民当家做主。[59]四是坚持把协商纳入决策程序，协商于决策前和决策实施之中。[60]
我国协商民主建设是以解决问题为导向的发展模式。方式上主要以“政策推动式”的协商为主，同时规范“公众自发式”的协商。发展路径是“多管齐下”，自上而下与自下而上的协商制度机制要衔接好，政府、社会团体与个人的沟通机制必须跟上。
（二）加强协商民主建设的主要着力点
第一，完善执政党的领导方式和执政方式。坚持科学执政，把协商作为决策中的重要环节，改革和完善决策机制。坚持民主执政，强化干部的民主观念，以民主的制度、形式支持和保证人民参与决策的协商讨论。坚持依法执政，靠法律规范来实现党对协商民主的领导，督促、支持和保证各方面依法开展协商活动。
第二，推动协商民主制度化、规范化、程序化。一是制度化。实现协商民主从党的意志、政策文件向国家法律法规形式的制度化转变。二是规范化。规范协商的主体、内容、原则、形式、程序、结果运用反馈等，明确协商主体权利和客体的多样性和广泛性。三是程序化。协商议题、协商时间、协商过程、协商结果等环节都要作出明确规定。[61]
第三，制度建设的重点和关键环节。其一，协商议题形成机制。应探索建立以民意为依归的协商议题形成机制。除了党委、政府等主体，其他协商主体都应当具有相应的协商议题提议权。其二，健全公共利益公众参与协商的常态机制。搭建多种协商平台，丰富协商形式，逐步改变协商主体中上层与基层、小众与大众、精英与平民的失偏现状，主动培育和聚合协商民主的民间正能量。[62]其三，建立健全协商民主信息公开制度。包括公开协商前的内容、程序等基本信息，讨论协商过程中的情况、进展，协商后的结果、决策信息。其四，建立协商进入决策的机制。包括科学专业处理协商意见建议、协商共识转化为决策的具体机制。其五，建立统一明确的评价监督制度，明确评价监督的主体和客体，建立完整明确的合规性[63]和实效性评价监督指标体系，制定制约激励、跟踪反馈、违规决策惩治机制。[64]
第四，完善和畅通协商民主的渠道和平台。一是加强参政党组织建设，建立对具体社会阶层和群体利益进行收集、提炼的参政党工作机制。增加对公共政策机制[65]等方面内容的协商。二是发挥政协作为协商民主重要渠道作用。明确政协不是协商的主体而是平台，明确党委、政府的重要职责。明确协商内容包括重要决策、重要法规等事项，并具体化。实现与党和国家机关工作规则的有效衔接。其四，适时制定委员产生管理和界别设置调整的制度规定。三是加强国家政权机关与社会协商对话机制。明确划分权责、细致分类、完善程序设计；以考核、审查、问责为重点建设监督机制。[66]四是加强基层协商民主。积极开放政治领域，修正排斥性的参与制度，拓展参与渠道。五是积极引导社会组织发育，坚持鼓励发展与规范监管并重，丰富协商民主的权利主体。大力发展教育，塑造理性表达立场的公民文化，培养合格协商主体。
注释：
[1]齐卫平：“协商民主与政党和谐”，载《联合时报》，2006年11月17日。
[2]裴静静、任星：“协商民主涵义在中西方的比较”，载《太原师范学院学报》，2010年，第2期。
[3]陈少艺、杜艳华：“从民主协商到协商民主——中国共产党协商民主观的新拓展”，载《上海党史与党建》，2013年，第4期。
[4]陈朋：《国家与社会合力互动下的乡村协商民主实践——温岭案例分析》，上海人民出版社，2012年，导论，第21页。
[5]刘俊杰：“十年来国内协商民主研究：梳理与评价”，载《天津行政学院学报》，2011年，第6期。
[6]纵观一百年的近现代史，咨议局和资政院产生的直接动因是清政府为了应对皇权危机，国民参政会产生的直接动因是国民政府为了应对民族危机，旧政协产生的直接动因是国民政府为了应对可能产生的严重的政治军事冲突。新政协产生的直接动因是中国共产党应对建立新中国的合法性挑战。
[7]刘建成：“约束与创新中国特色协商民主制度建设”，载《行政论坛》，2013年，第5期。
[8]刘仁勇、向友国：“协商民主的内涵和特征”，载《四川省社会主义学院学报》，2011年，第3期。
[9]刑乐成：“社会主义协商民主制度产生与发展的历史考察”，载《济南大学学报》，2014年，第1期。
[10]陈贤滨：“社会主义协商民主制度的历程与展望”，载《辽宁行政学院学报》，2013年，第10期。
[11]莫岳云、张青红：“中国共产党协商民主思想的演进与创新”，载《中国人民政协理论研究会2011年度论文集》，中国文史出版社，2011年版，第431-440页。
[12]刘佳义：“大力发展社会主义协商民主”，载《十八大报告辅导读本》，人民出版社，2012年，第205页。
[13]黄国华：“社会主义协商民主若干基本问题辨析——兼及十八大后社会主义协商民主的一些新认识”，载《中国政协理论研究》，2014年，第1期。
[14]刘倩：“略论中国协商民主的理论基础”，载《党史博采》，2012年，第5期。
[15]朱勤军：“协商民主的中国经验”，载《中国人民政协理论研究会2010年度论文集》，中国文史出版社，2010年版，第345页。
[16]韩冬梅：《西方协商民主理论——兼论比较视野中的中国协商民主理论构想》，社会科学出版社，2008年，第226-235页。
[17]李仁彬等：《中国协商民主理论与实践探析》，四川大学出版社，2011年，第151-191页。
[18]张等文，刘彤：“论中国发展协商民主的条件和路径选择”，载《云南行政学院学报》，2011年，第3期。
[19]周岑银：“协商民主的价值定位及其发展的可行性——基于中国非竞争性政治形态的分析”，载《云南社会科学》，2013年，第4期。
[20]何包钢：“谋求选举民主与协商民主的兼容互补”，载《光明日报》，2013年11月27日。
[21]邱家军，“选举民主与协商民主技术路线的沿革及协同——中国民主政治发展路径：选举与协商学术研讨会综述”，载《人大研究》，2008年，第3期。
[22]房宁：“协商民主是我国民主政治发展的重要形式”，载《人民日报》，2010年1月6日。
[23]何包钢：“谋求选举民主与协商民主的兼容互补”，载《光明日报》，2013年11月27日。
[24]张毅，“论中国特色社会主义民主：选举民主与协商民主”，载《长春市委党校》，2012年，第5期。
[25]阳安江主编：《协商民主研究》，同心出版社，2010年，第48页。
[26]黄国华：“社会主义协商民主若干基本问题辨析——兼及十八大后社会主义协商民主的一些新认识”，载《中国政协理论研究》，2014年，第1期。
[27]霍伟岸、谈火生、吴志红：“论治理技术意义上的协商民主——三种类型的实践及其启示”，载《中国政协理论研究》，2014年，第1期。
[28]齐卫平、陈朋：“协商民主社会主义政治文明建设的生长点”，载《贵州社会科学》，2008年，第5期。
[29]魏银力：“社会主义协商民主制度论析”，载《湖南社院学报》，2013年，第4期。
[30]魏银力：“健全社会主义协商民主制度的思考”，载《河北省社会主义学院学报》，2013年，第3期。
[31]罗维：“寻求不一致的一致——中西协商民主制度比较研究”，载《江汉论坛》，2012年，第11期。
[32]张秀霞：“论协商民主的价值”，载《理论导刊》，2012年，第9期。
[33]周岑银：“协商民主的价值定位及其发展的可行性——基于中国非竞争性政治形态的分析”，载《云南社会科学》，2013年，第4期。
[34]袁忠：“论中国特色协商民主发展路径的选择”，载《岭南学刊》，2013年第4期。
[35]刘建成：“约束与创新：中国特色协商民主制度建设”，载《行政论坛》，2013年第5期。
[36]刘建成：“约束与创新：中国特色协商民主制度建设”，载《行政论坛》，2013年第5期。
[37]丁长艳关于建构中国特色社会主义协商民主的“共识性基础”的有关论述。
[38]袁忠：“论中国特色协商民主发展路径的选择”，载《岭南学刊》，2013年第4期。
[39]政策垄断是指在公共政策过程中，由重要的行为者组成集中、封闭的体系，并通过限制外界参与而实现对政策的控制，由此排除其它利益，独自分享价值和资源。引自：拉雷·格斯顿，朱子文译，《公共政策的制定——程序和原理》，重庆出版社，2001年。
[40]韩冬梅：《西方协商民主理论——兼论比较视野中的中国协商民主理论构想》，社会科学出版社，2008年，第294-295页。
[41]刘建成：“约束与创新：中国特色协商民主制度建设”，载《行政论坛》，2013年第5期。
[42]丁长艳关于建构中国特色社会主义协商民主的“共识性基础”的有关论述。
[43]公民社会是国家和政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的民间组织。引自：俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年，第328页。
[44]邱会生：“中国发展协商民主的条件探析”，福建省社会主义学院学报，2011年，第6期。
[45]在社会等级与分层结构上，断裂社会表现为一部份人被甩出社会结构之外，不同的阶层和群体之间缺乏有效的整合机制，人们几乎生活在不同的社会中，互相封闭。在地区之间，表现为城乡之间的断裂。
[46]王彩玲：“论社会主义协商民主的条件”，载《中央社会主义学院学报》，2013年，第5期。
[47]袁忠：“论中国特色协商民主发展路径的选择”，载《岭南学刊》，2013年，第4期。
[48]刘建成：“约束与创新：中国特色协商民主制度建设”，载《行政论坛》，2013年，第5期。
[49]冯志峰、廖清成：“协商民主：理论逻辑、功能定位与实施路径”，载《江西社会科学》，2013年，第9期。
[50]群体两极化：飞地协商是其极端形式，是指相同观点的人们组成的小群体协商。有可能对社会稳定构成挑战，不会对协商本身带来实质性改变，反而使飞地协商群体走向危险的自我隔离与分裂。一个特殊优势是能够使在一般讨论中居于无形、沉默、被打压的社会地位低的少数派的观点被人听到。
[51]出于信息获得和自我名誉的考虑，人们的从众心理会使人们的私人判断、公共政策以及法律实施过程产生扭曲，出现黑白颠倒的情况。协商主体的行为通常会受到两种机制的影响。一种是信息机制，他人言行中的信息传达，即别人的言论和倾向容易产生一种信息外部性，从而可能致使其他协商主体受到其影响。一种是名誉机制。由于协商主体看重自己的名誉，不愿意在别的协商主体中留下不好的印象，所以容易隐藏和改变自己的看法，遵从其他成员的看法。
[52]吴先宁：“我国的党际协商与公共政策过程”，载《中央社会主义学院学报》，2011年，第6期。
[53]刘菊香：“论人民政协协商民主的主体”，载《协商论坛》，2013年，第8期。
[54]赵吟：“立法协商的风险评估及其防范”，载《中共浙江省委党校学报》，2012年，第2期。
[55]杨叶红，刘峰：“重大行政决策中协商民主的困境与突围——以《湖南省行政程序规定》的实施为例”，载《中国井冈山干部学院学报》，2010年，第1期。
[56]徐敏宁、陈安国、冯治：“走出利益博奕误区的基层协商民主”，载《中共中央党校学报》，2013年，第4期。
[57]虞崇胜：“自信、自觉、自省”应成为发展中国社会主义协商民主的基本共识，载《中国党政干部论坛》，2013年，第11期。
[58]童庆平、王强：“试论建设中国特色协商民主的根本原则”，载《广州社会主义学院学报》，2013年，第3期。
[59]刘学军：“社会主义协商民主制度问题研究”，载《中国人民政协理论研究会2012年度论文集》，中国文史出版社，2012年，第119-120页。
[60]袁为海、王庆展：“发展社会主义协商民主的重要原则——把政治协商纳入决策程序”，载《福州党校学报》，2013年，第5期。
[61]卢亮亮，杨竣凯：“健全社会主义协商民主制度的实质与路径选择”，载《重庆社会主义学院学报》，2013年，第5期。
[62]黄庆勇：“协商民主：重点在民主”，载《同舟共进》，2013年，第3期。
[63]合规性主要是指党际协商主体、相关机构及其运行时否遵循协商民主的有关规定。
[64]卢亮亮，杨竣凯：“健全社会主义协商民主制度的实质与路径选择”，载《重庆社会主义学院学报》，2013年，第5期。
[65]公共政策主体从事公共政策活动所依据的各种制度和程序，如制定、执行、评估、监督、终结等程序的创新和完善。
[66]杨叶红，刘峰：“重大行政决策中协商民主的困境与突围——以《湖南省行政程序规定》的实施为例”，载《中国井冈山干部学院学报》，2010年，第1期。
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